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高校教育糾紛與解決機制創新
www.eyjuegos.com 來源:www.eyjuegos.com 時間:2008-11-15


摘要: 隨著高校被訴案件的增多,高校教育領域的糾紛已引起社會廣泛關注,現階段,由于對高校法律性質定位模糊,高校教育糾紛的復雜性已使得現行糾紛解決機制捉襟見肘,難以有效解決教育領域的眾多糾紛。本文通過對高校教育糾紛的理性分析,針對高校教育糾紛的特殊性和現存糾紛解決機制的不足,提出新的糾紛解決途徑-教育仲裁機制。

  近年來,高校被訴不斷,在全國各地屢屢發生,且呈上升趨勢。特別是田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案和劉燕文訴北京大學拒絕頒發博士畢業證案以及訴北京大學學位評定委員會案曾引起社會廣泛關注和激烈的討論,還有前不久倍受關注和被媒體炒作的女大學生懷孕被退學案。高校教育領域的糾紛日益成為社會關注的熱點問題,也是教育界和法律界目前需要正視和解決的棘手的社會問題。然而,在一系列的高校教育糾紛訴訟案中,大部分被法院以不屬于自己受案范圍為由而不予受理或駁回起訴。

  當事學生、教師的合法權益甚至憲法規定的公民基本權利被無情地踐踏和剝奪而得不到有效的救濟,人們無不為之握腕嘆惜,不少學者甚至憤然疾呼吶喊。筆者以為目前高校教育糾紛救濟制度的蒼白無力(申訴)、流于形式(復議)甚至缺位(訴訟)主要根源于對高校教育糾紛的錯誤理解和定性不清上。

  一、高校教育糾紛性質的理性分析(一)高校法律地位的定性在當代西方社會,大學自治是建立在學術自由理念基礎之上的,大學在大陸法系國家又經歷了一個行政化過程,故法律既要確立其為公務法人,以法律保留原則限制其權力,同時又要在教學研究方向保證大學的自治空間,不致使其受國家(議會與行政)過分干預。[1]而我國從未樹立過西方式“大學自治”的理念,高校一直以來被視為是事業單位,而不是大陸法系國家行政法學上所謂的公務法人。因此,我國法律似乎將高校與學生的教育關系視為“內部法律關系”,其實就是德國傳統行政法學上“特別權力關系”的翻版。長期以來,關于高校法律地位的錯誤定性是導致有關高校糾紛缺乏明確的法律救濟的一個重要原因,也是導致高校教育糾紛錯誤理解的根源之一。

  基于教育的公共產品性,高校是作為獨立教育機構的公法人,一方面依法享有“按照章程自主管理”的自主權,另一方面法律也明確規定,高校自主權的行使,“要依法接受監督”。從高校自主權產生的過程和性質來看,高校的自主權不是一項民事權利,而是政府下放給高校行使的具有行政權性質的一種特殊權力。因此,高校自主權具有行政權力特性,是國家教育權的重要組成部分。

  由于高校的社會角色具有多重性,即多重身份,一方面根據法律法規的授權,高校是行使國家教育行政權力的教育機構,具有行政主體的資格,另一方面,根據“大學自治”原則和自身章程,高校又是具有獨立法人資格的學術機構,行使著高校及科研機構特有的學術權力。緣此,高校辦學自主權主要包括兩個方面:一是行政權力(行政性的自主權),二是學術權力(學術性的自主權)。前者主要表現在對師生員工的日常管理中,如違紀處分等;后者主要表現在對教師、學生的學術水平和資格評定上。高校學術權力是與行政權力并存的一種重要權力形式,高校的特殊性在于其二元化權力結構的配置上。行政權力屬法定制度化的權力,維持著高校的日常運行;學術權力則屬于一種權威,不同于制度化的權力。

 。ǘ└咝=逃m紛性質的探析根據高校辦學自主權內容的性質,目前常見的高校教育糾紛可以分成兩大類。一類是高校在管理處分活動中行使的行政權力與學生、教師權利之間沖突糾紛,即沒有涉及到高校教學研究專業知識的糾紛,如違紀處分、學籍管理、勒令退學、開除學籍、拒絕頒發學業證書、學位證書等決定引起的糾紛;另一類是高校在學術管理活動中行使的學術權力與學生、教師權利之間沖突糾紛,即涉及到高校教學研究專業知識的糾紛,如學生考試成績評定,學位(畢業)論文專業水準的評定,教師的導師資格授予和職稱評定等引起的糾紛。

  1、高校的行政權力與學生(教師)權利之間的沖突糾紛根據教育法律法規授權,高校是具有行政主體資格組織,行使著特定的行政權力或公共管理權力。高校與學生(或教師)是處于管理者被管理者的地位,其中既有“隸屬型”的法律關系,又有“平權型”的法律關系。由此形成的是一種結構復雜的法律關系。然而這種法律關系又不是普通的民事關系,也不是普通的行政關系,而是具有特別權力因素的公法關系。目前我國法律法規確認維護高校自主管理權實際上也是確認和肯定高校作為一種公法人內部存在的“特別權力關系”。

  盡管我國大陸行政法學理論中,并無明確的特別權力關系概念,然而,我國的公法人內部特別權力關系不僅客觀存在而且在立法、執法上也深受“特別權力關系”理論的影響。在校學生與高校間的教育關系被視為典型的“特別權利關系”,而高校作為一個行政公務主體,與學生之間的管理關系屬于公法性質的。因此,高校對學生作出的涉及憲法基本權利(即“基礎關系”)的處分行為(如開除學籍、勒令退學、拒絕頒發相應學業證書、學位證書等),以及其他一些嚴重影響學生(或教師)基本權利的行為,均應納入行政行為的范疇。學生(或教師)認為學校管理行為侵犯其合法權益而引發的糾紛,可訴諸各種行之有效的解決機制以獲得救濟(包括接受司法審查和救濟)。而沒有涉及學生(或教師)“重要性”的權利(即“工作關系”)的處分行為,如警告、通報批評、記過等,應通過校內申訴途徑來獲得救濟,而不宜通過校外的其他途徑來救濟。

  由此可見,高校的行政權力與學生(或教師)權利之間糾紛表現出明顯的特殊性;既不是一般的民事糾紛,也不是一般的行政糾紛,既有涉及到“基本關系”的糾紛,又有涉及到“工作關系”的糾紛。因此教育糾紛是一種特殊類型的糾紛,既有行政法律關系的糾紛又有行政管理關系的糾紛。因此將所有特別權力關系領域內的糾紛都納入司法救濟范圍是很不現實的。因為特別權力關系畢竟有其特殊的目的和功能,應該允許權力主體享有一定的不受司法干預的自治權限,但這種自治權限又必須受到合理的限制。

  2、高校的學術權力與學生(或教師)權利的沖突糾紛高校的學術管理是高校管理的重要組成部分,學術活動與學術管理是高校和科研機構里的特有現象。高校學術權力是學術活動本身的內在邏輯所決定,它承繼于歐洲中世紀大學的“教授治!钡睦砟,而且作為傳統性的權力經久不衰。學術權力作為一種“職責范圍內的支配力量”在有關學術評價的問題上是客觀存在的,[2]它是基于專家學者專業知識的某種支配他人的重要和獨特的權力形式。

  學術本身的紛繁復雜性、多樣性與不確定性以及高度專業性,決定了學術管理的特殊性也構成了學術權力的特殊性。學術權力源于專家學者的學術水平和專長,其行使必須要求行使人以自身學科專業背景出發所形成和達到的專業水平和學術能力。[3]因此,學術權力的正當性與權威性,主要根源于專業知識和學術能力,而不是源于任何職務或職位,而明顯不同于行政權力。然而,行政權力在與學術權力不是截然分開的,在目標一致的前提下,又常常作為學術權力實現的基礎。

  正是由于學術權力有別于行政權力的特殊性質,學術權力一般難以接受司法審查,而且也不適宜通過司法救濟來保護受損害或侵犯的合法權益。因為學術評定委員會中的專家、學者在行使學術權力過程中盡管可能會存在以“學術背景”為遮掩的武斷和專制,但往往更容易受到學術道德和良心以及個人偏好等非正當因素的影響,將對評定結果起到十分關鍵的作用。學術權力在學術活動中作為一種管理手段,特別是當其借助或通過行政權力發揮作用時,學術權力亦會成為一種存在于教育者和受教育者以及教育者之間的學術支配關系。[4]因此,學術權力作為一種權力在制度設計上,與行政權力一樣需要約束和規制,根據無救濟則無權利的法治原則,學術權力也需要相應的法律救濟途徑。

  由此可見,因學術權力行使而引起學術糾紛的這一種特殊的教育糾紛,其特殊性鮮明地表現為高度的專業性與技術性。法院顯然不能勝任對學術糾紛的審查。因此,學術糾紛的這種教育糾紛不應納入司法審查的范圍?紤]到高校的學術評定權是大學自治的一項重要權力,也是高校自主權的主要組成部分,司法審查的不適當介入會對高校學術研究產生負面影響,從而損害高校辦學自主與自治權。鑒于此,解決這類高校教育糾紛的理想途徑就是要設立由具有專業背景和專長的專家學者作為中立的裁判員組成的機構對糾紛作出公正的裁決,這才能妥善地處理好司法介入的尷尬與困窘的局面,同時也有利于及時有效地保護高校和學生(或教師)的正當權益,尤其是后者的正當權益。

  二、我國高校教育糾紛解決路徑的現狀分析目前,根據我國有關教育法律、法規的規定,高校教育糾紛(僅作狹義理解)的解決途徑僅有一種:教育申訴。教育申訴制度確立于《教育法》和《教師法》,特指教師、學生在其合法權益受到損害時,向政府、教育行政部門申訴理由,請求處理或重新處理的制度。這里值得一提的是教育復議制度和教育行政訴訟制度,筆者未將它們列入高校教育糾紛解決途徑,原因在于:教育復議制度僅將被申請人限定為教育行政機關,而不是高校,其范圍一般限于對教育行政機關的具體行政行為,而不是高校的管理行為;教育行政訴訟制度也是針對教育行政機關設置的,在當時計劃經濟的背景下高校作為行政訴訟被告的情形幾乎被排除在考慮范圍之外。在我國現行的教育管理體制下,由高校對學生、教師的行政管理行為引起的糾紛只能依法通過申訴途徑來獲得救濟,而無法通過行政復議的途徑獲得救濟。至于行政訴訟作為相關糾紛的解決方式只是實踐中的一種嘗試,至今仍缺乏明確的法律支持。

  隨著教育體制改革的深化,公民個人權利意識的增強,高校教育糾紛日益增多,并且糾紛類型呈現出新的特點,在糾紛解決過程中,現行制度暴露出以下不足:1、制度設計欠完備:關于教育申訴制度,現行法律并未設置非常嚴格的程序,這不僅使糾紛的解決效率大打折扣,而且使解決糾紛的隨意性增大。同時,受教育者申訴管轄規定的缺失,使得學生申訴“無門”:。2、高校處于監督的盲點。這直接導致了高校行為任意性的膨脹,成為目前高校教育糾紛增多的潛在原因。在教育申訴制度中,高校的確是法定的被申請人之一,然而,由于申訴制度不完備,加之受理申訴的行政機關與高校存在著千絲萬縷的聯系,糾紛的解決缺乏公正性,從而未能對高校形成實質上的監督。在實踐中,通過人民法院解決高校教育糾紛同樣面臨法律依據嚴重不足問題。目前,雖然通過“授權行政主體”理論部分解決了高校的被訴資格問題,從而使一些高校管理行為進入司法審查范圍,但極為有限。因為根據《行政訴訟法》只明確規定了人身權、財產權的司法救濟,同時又排除了行政處分的司法審查?梢,修改現有相關法律勢在必行。

  也許有人會提出,上述問題多存在于制度層面,通過立法的修補和完善足以克服。通過完善現有制度,果真能有效克服相關問題嗎?當我們為了追求糾紛公正的解決,走出行政系統內部監督體制,尋求司法途徑解決糾紛時,是否就已經找到了高校教育糾紛的最佳解決途徑呢?姑且不論訴訟成本的昂貴,答案也是否定的;诒疚牡谝徊糠株P于高校法律地位和糾紛性質分析,反觀現行高校教育糾紛解決機制,我們會發現現行糾紛解決機制在解決高校教育糾紛中的致命不足:1、解決途徑的單一性和封閉性難以確保糾紛解決的公正性。教育申訴將申訴申請人限定為教師和學生,是將學校與學生(教師)之間的關系定位于“單位”與“個人”之間的內部關系。如今高校的法律地位已被重新認識,這種內部關系日益復雜化,高校教育糾紛的性質也隨之發生變化,僅僅通過行政系統內部機制解決糾紛,實難為處于管理相對方的學生和教師提供公正解決糾紛的保障。2、對高校教育糾紛專業性的忽視。不論是通過教育申訴還是行政訴訟來解決糾紛,都反映出對高校糾紛的行政性的關注,但是,這僅僅看到高校教育領域內的行政權力的運行,而忽視了高校內學術權力的存在,對糾紛專業性認識的欠缺成為現行糾紛解決體制嚴重的不足,目前高校教育糾紛往往交織著學術問題,由于學術問題的專業性,無論是教育行政主管機關,還是人民法院,都望而止步,作為糾紛當事人一方的高校由此筑就了一道對抗審查的防線,糾紛的解決何來公正和高效。3、高校教育糾紛往往因多種權力與權利相互沖突而生,十分復雜,難以對各個糾紛做準確的歸類,因此,需要引入一種具有專業性、中立性和綜合性的糾紛解決機制(如教育仲裁),難題便迎刃而解。

  三、教育解決機制的創新:教育仲裁機制的引入由于現行申訴、復議制度的缺陷和虛置以及司法救濟的滯后與缺失,加上司法審查的有限性和局限性,又基于教育糾紛的特殊性和仲裁的特性,教育仲裁機制的引入將是有效解決高校教育糾紛的理想途徑。同時,在保證當事人合法權益方面多了一條公正有效的救濟渠道。

 。ㄒ唬┙逃俨玫母艣r與特點1、教育仲裁的概況仲裁是指雙方當事人將糾紛提交中立的第三者進行裁判,以求得公正、合理、便捷解決的一種糾紛解決機制和方式。仲裁具有自治性、契約性,基于當事人自治原則,法院對仲裁不進行深層次的干預,僅在仲裁違背國家強制性法律法規的情況下,才進行干預;仲裁具有一定的司法性,是一種準國家司法活動,但又不是純粹的“司法性”而是一種準司法性質。然而,隨著仲裁機構的獨立以及仲裁程序的規范,仲裁與司法在外觀上已具有相當程度的相似性,已經迅速成為一種公正有效的糾紛解決途徑。

  然而,教育仲裁不同于純粹的民間仲裁也區別于一般的行政仲裁,它是一種既具有民間性又兼有一定行政性的特殊仲裁機制。其行政性主要表現在教育仲裁機構由政府授權設立在教育行政主管部門內,其機構的負責人即仲裁委員會主任由政府任命,不得兼任仲裁員,負責組織仲裁行政方面的工作,同時這也體現了行政的服務性的一面;其民間性主要表現在教育仲裁委員會的仲裁員產生和任命及仲裁規則不同于一般的行政仲裁,仲裁員按學科分類從各高校和科研機構中選聘具有高級職稱以上的專家學者,實行固定的任期制,仲裁規則基本上同民間仲裁相近,以此保持仲裁的中立性和獨立性。即設置上是行政仲裁,而運行規則上是民間仲裁。

  2、教育仲裁的特點首先,教育仲裁的簡便、迅捷與低成本。司法審查是一種高度程序化的活動,當事人和國家必須為此付出昂貴的制度成本,相對而言,教育(行政)仲裁解決糾紛的制度成本遠遠低于法院。

  其次,教育仲裁的高度專業性和技術性。法官的專業技術體現在“以何種程序操作訴訟”和“以何種規則認定事實并解決糾紛”等方面。但現代社會的精密分工,糾紛的復雜化趨勢以及許多糾紛的發生和解決往往涉及到諸多的專業性技術性的問題,面對種類繁多、紛繁復雜的專業技術問題使得法官無所適從而難以勝任。而法官顯然不能超越自己的專業知識和經驗,以自己的無知去替代專家學者的專業判斷,否則勢必造成“外行審內行”的荒唐窘境。因此,這就需要有關各方面的專家學者和專業技術人員更多、更經常、更深入地參與解決,因為他們日常工作積累的經驗知識使其可以駕輕就熟地解決這些糾紛。

  最后,教育仲裁的準司法性與公正性。教育仲裁具有一般仲裁的特性,在很大程度上大量汲取司法程序的要素,在審理方式采用兩造對抗式,充分保障當事人申辯權和其他正當權利,仲裁員是處于中立的裁判者,不偏不倚地作出裁決。教育仲裁機構是由政府授權設立在教育行政主管部門的一個官方的仲裁機構,但與教育行政主管部門不具有隸屬關系,而是保障與指導的關系。以此來保證其獨立性與公正性。

 。ǘ┮虢逃俨脵C制的構想1、教育仲裁機制的構建原則第一,有針對性地實行教育仲裁—裁終局。以上所述已闡明了教育糾紛中的學術管理糾紛具有高度專業性和技術性的特點,不宜通過司法審查的途徑來解決。由于教育仲裁委員會的仲裁員來自各高校和科研機構有專業背景和專長的專家和學者,能勝任對學術糾紛中實質問題進行判斷和評定;趯W術權力的合法性與合理性,司法應給予必要的尊重,不得對學術糾紛實質問題進行干預。

  第二,仲裁者不被追訴。我國行政復議在理論和立法上皆認其為具體行政行為,一旦當事人不服行政復議決定,被訴諸法院的復議機關就成為被告,因此,為了避免風險,常常不得不攝手攝腳或消極對待。這對于有效地解決糾紛十分不利。而仲裁本身就是一種居間裁決,具有獨立性和中立性,對仲裁不服,不得對仲裁機構起訴,因此保證了解決糾紛的公正性和有效性。

  第三,符合程序正義的最低限度。雖然教育仲裁不以法院那樣嚴格程序規則為要件,但為了保障當事人的程序權利并達成有效解決糾紛的目的,教育行政仲裁必須有基本的程序規范要求,如獨立性與中立性、對抗式辯論、程序公開、公正以及裁決應附有基本理由和主要證據等等。

  2、教育仲裁委員會的設立及地位我們以為,教育仲裁委員會作為教育教育學術管理糾紛方面的專門管轄機構,由于它受理的對象具有專業性,技術性和復雜性等特點,同時又涉及到高校辦學自主權,教師和學生合法權益的保護以及國家對教育秩序的監管,因此教育仲裁委員會應當是一個獨立、中立的機構。為了保障其獨立性、中立性以有效的開展工作,可以在修改《教育法》時規定由政府設立教育仲裁委員會,負責管轄教育糾紛。教育仲裁委員會仲裁教育糾紛時不受行政機關社會團體和個人的干涉。根據我國高等教育發展的現狀,適宜在省會城市和直轄市設立一個教育仲裁委員會受理本轄區內的高校教育糾紛。

  3、教育仲裁委員會仲裁員產生及地位教育仲裁委員會應由主任一人,副主任二至四人和委員若干人組成,仲裁委員會主任由政府主管教育工作的負責人或政府教育行政部門的主要負責人擔任,副主任和委員聘請有關方面的人員擔任。教育仲裁委員會的成員應有高校,教師和學生的利益代表,以保證其民主性、公正性。對仲裁員的規定也是教育仲裁委員會能有效運作的關鍵一環?紤]到教育糾紛的專業性、技術性和復雜性和涉及利益主體的多元化,仲裁員的知識水平和道德修養直接關系到教育仲裁的公正性和有效性。

  4、教育仲裁委員會的受案范圍由于高校內部存在著行政權力與學術權力的二元權力結構,高校教育糾紛也主要是圍繞著這兩種權力的行使而產生。對于由于行政權力的行使而引起的關系到學生(或教師)“基本關系”的糾紛,采取教育仲裁與訴訟并行的模式,即對教育仲裁不服的當事人可以在法定期限內起訴至法院,過期不起訴的,裁決具有執行力,對方有權申請法院強制執行,或者也可以徑直起訴;對于由于學術權力的行使產生的糾紛,考慮到其專業性、技術性、復雜性等特點和涉及到大學自治和學術自由的靈魂,不適合納入訴訟的范疇,而這種權力的行使會對當事人的合法權益產生重大的影響,根據有權利必有救濟的法治原則,當然有必要提供一種合法有效的救濟渠道,即本文著力構建的教育仲裁委員會。因此,對于因學術權力的行使而產生的糾紛就是教育仲裁委員會的受案范圍,包括:高校對教師職稱或導師資格的評定、授予;高校對影響到學生“重要性”權利的學位論文和學業成績等作的評定。

  作者簡介:阮李全(1977—),男,廣西柳州市人,西南政法大學行政法學碩士研究生;王志(1981—),男,四川南充市人,西南政法大學行政法學碩士研究生;余曉梅(1980—),女,重慶市人,西南政法大學行政法學碩士研究生。

  參考文獻:

  1高校內部管理的核心是對人的管理,本文研究的是高校內部管理中學校與學生、教師之間發生的糾紛。

  * [1] 沈巋:高校如何走出法治的真空[A],羅豪才主編:行政法論叢(第5卷)[C],法律出版社,2001,92.特別權力關系理論發端于德國傳統的公法學說,它將學生與公立學校、公務員與國家、士兵與軍隊之間關系作為特別權力關系,而區別于“一般權力關系”。其“特別”之處有二:一是排除法律保留原則;二是剝奪權利救濟手段。特別權力關系理論產生后,對日本、中國的行政法產生了深遠的影響。 現在,這一劃分已不復存在。教育關系、公務員關系等表現為緊密型持續法律關系的特殊設計的法律關系中,不僅存在基本的、涉及公民地位的決定,而且還存在大量的、日常性質的決定,其本身并不具有等同的重要性,不涉及國家公民之間‘原本的’法律關系,而只僅僅關乎機關的正常工作。從這層意義上,烏利教授(Ule)從法律上將其分為基本關系與工作關系。這種劃分的最重要法律后果是:與基本權利相關的決定屬于行政行為,而工作關系中的命令則不屬于行政行為。(見[德]平特納著,朱林譯:德國普通行政法,中國政法大學出版社1999,86-87.)

  [2] [3] [4] 秦惠民:學術管理活動中的權力關系與權力沖突[A],勞凱聲主編:中國教育法制評論(第1輯)[C],教育科學出版社,2002,172 .173.176.

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