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避免征收征用權濫用要靠完善法制
www.eyjuegos.com 來源:www.eyjuegos.com 時間:2008-11-15


  征收和征用是國家取得私有財產的主要方式,而我國在第四次憲法修正案中明確規定了對公民合法私有財產的保護,如果對征收和征用不加以嚴格規范,則很容易導致權力濫用。

  我國第四次憲法修正案將憲法第十條第三款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償!痹趹椃ǖ谑龡l中增加規定了:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償!庇纱丝梢,目前在我國國家強制取得私有財產的方式主要有兩種:一種是征收,一種是征用。各國憲法在明確授予政府對私有財產的征收、征用權時,大都從征收(用)的目的、補償標準、征收(用)的程序等方面加以限制,以實現對私有財產權的憲法保障,維系征收、征用權與私有財產權之間的平衡。我國在此次憲法修正案中也明確規定了對公民合法私有財產權的保護,但如何在征收、征用的同時對私有財產進行有效保護和補償呢?筆者認為,應該從科學界定公益的目的、確立公平補償的標準、建立正當的程序及完善事后救濟四方面加強有關的制度建設。

  科學界定公益目的

  征收、征用的目的必須是為了公益,這是征收、征用的前提,也是衡量其是否合法的標準。公益性既是強制性的基礎,也是劃分征收、征用權與私有財產權的界限。公益即公共利益,是指一定范圍內不特定的多數人的利益,它是一個不確定的法律概念,不僅表現為受益對象的不確定,也表現為利益內容的不確定。我國憲法和一些法律、法規中都將征收、征用的目的規定為“公共利益的需要”,但在“公共利益的需要”的認定方面缺乏相應的規定,導致在實踐中存在著公、私不分的現象,筆者認為,在立法上采用列舉式與概括式相結合的辦法對公共利益作出相對明確的規定。在實踐中,可從以下方面來判定公共利益:(1)基于公用事業需要或緊急狀態而形成的公共利益。這是財產征收、征用的最初目的,是最典型的公益,屬純粹的公共利益。以此種目的征收、征用財產,除受必要性限制外,不受其他限制。(2)基于利益衡量而確定的公共利益。即征收、征用財產雖非公用事業與緊急狀態之需要,但其目的主要是實現政府職能和任務,盡管產生了有利于私人的間接利益,根據利益衡量原則,公益遠遠大于私益,應認為是可以征收、征用財產的公益。(3)國庫利益的排除。國庫利益是國家為維持自身的運轉而在經濟上享有的利益,最典型的是稅收利益。它是一項重大的對私人財產權予以限制的公共利益,因為其直接關系著國家職能的履行與政府的正常運轉。但國家不得為了單純的國庫利益而征收、征用私有財產。(4)必要性的限制。盡管征收、征用的公益性包括公用事業的需要和根據利益衡量所確定的公共利益,但并不是有以上利益即可征收、征用私有財產。征收、征用必須是在十分必要的情況下方可為之。如果政府能采取其他方法解決問題而不是必須采用征收、征用財產的手段,則政府應當采取其他措施。

  確立公平補償標準

  征收、征用補償是指政府的合法征收、征用行為使公民、法人或其他組織的合法權益遭受特別損害,由國家承擔的補償責任的制度。它是平衡私人利益與公共利益的制度設計。征收、征用條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”,須臾不可分離。我國在第四次憲法修正案中明確規定了補償條款,這是立憲上的一個巨大進步,為征收、征用補償立法和實施征收、征用補償活動提供了憲法依據。

  關于補償的標準,主要有三種類型:一是完全補償;二是適當補償;三是公平補償。采用不同的補償標準,會對政府和財產權人產生不同的激勵效應,一味地采用完全補償或適當補償均不利于資源的有效配置,只有采取利益衡量的方法,在衡量公益與私益后,公平地決定補償,才是一條有效的路徑選擇。因此,筆者認為我國應采用公平補償的標準,即對財產權人的補償應針對不同情況,靈活適用不同的標準、方式進行補償,做到既能彌補財產權人的損失,又能合理配置資源滿足公共利益的需要。根據補償的時間和補償的損失多少來看,公平補償包含著下列原則:(1)事先補償原則,即未經事先合理補償,政府不得征收、征用公民的財產。當然,事先補償并不排除在緊急情況下適用事后及時補償原則。(2)補償直接損失原則。即補償僅針對與征收、征用行為有直接因果關系的損失。(3)補償物質損失原則。即補償僅針對財產上利益損失,不補償精神上或情感上的損失。(4)補償實際損失原則。即只對已發生或將來一定發生的損失進行補償,而不包括將來可能發生的不確定的損失。(5)動態調整原則。補償標準確定后,不能一成不變,否則,就會產生有失公正的結果。因此,對補償的標準要根據經濟與社會發展變化的情況定期進行評價,并適時地加以調整,使其能與經濟、社會的發展相適應,能在公共利益的增進與個人利益的有效保護之間維系動態的平衡。

  建立正當程序

  正當程序,又稱正當法律程序。沒有正當程序,政府權力的濫用就不會遇到任何障礙,一切法定權利都將因其不可操作性而變得毫無意義。沒有程序保障的地方,就不會有真正的權利保障。

  許多國家和地區都從保護私有財產權出發,對征收、征用規定了嚴格的程序。我國憲法中尚缺乏對國家征收、征用私有財產需要經過正當程序的規定,在單行的法律中除土地征用外,大多數征收、征用行為均無程序控制,或僅有非常簡單的規定。這種狀況與法治的進程是不相適應的。為了進一步推動行政征收、征用的規范化和法制化,必須加強行政征收、征用的程序建設,其核心是完善行政征收、征用中的公眾參與制度和公民權益保障制度。這些制度應貫穿于行政征收與征用的設定與實施過程中。在設定征收、征用以及進行決策時要采取座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取公眾的意見,公眾有權就征收、征用的目的、范圍、條件、實施程序及補償的標準等發表意見和提出建議,以保證征收、征用制度的科學性和合理性。這是立法民主與決策民主的具體體現。在實施征收、征用以及進行補償時要嚴格遵循征收、征用法定原則,公開、公平、公正原則以及監督原則等,健全和完善調查制度、告知制度、說明理由制度、聽證制度和排除偏見制度等,落實征收、征用過程中公民的知情權、參與權和監督權,公民通過行使這些程序抗辯權和防衛權,制約和抗衡政府的征收、征用權,有效地保護自己的財產權不受政府的非法侵犯。

  完善事后救濟

  征收、征用作為政府強制剝奪公民財產所有權或使用權的一種具體行政行為,其對公民造成的損失是顯而易見的,是典型的損益性的行政行為,因此有必要通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障公民財產權的最后屏障。

  征收、征用的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收、征用而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。征收、征用引起的糾紛,主要表現在兩方面:一是征收、征用行為是否合法引起的糾紛,主要包括征收(用)主體、征收(用)目的以及征收(用)程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償的標準、數額、方式以及補償費的歸屬引起的糾紛等。對于行政征收、征用行為引起的糾紛,自然屬于行政復議、行政訴訟及國家賠償的范圍。公民、法人及其他組織對行政征收、征用不服的,可以先申請行政復議,對復議決定不服,再向人民法院提起訴訟;也可以不經過復議,直接向人民法院提起行政訴訟。對于因補償問題引起的糾紛,能否提起訴訟,以及提起什么類型的訴訟,目前尚存在爭議。有人認為,對于因補償問題引起的糾紛,只能在行政系統內部解決,由行政機關作出最終裁決,不能向法院提起訴訟。筆者認為,將補償爭議排除在訴訟范圍之外,顯然不利于保護公民的財產權,不符合依法治國的理念。因征收、征用補償引起的糾紛可以向人民法院提起行政訴訟。在補償的救濟程序上,可設計為兩個階段,即行政階段和司法階段。因行政征收、征用而使其財產權遭受損失的公民、法人及其他組織可先通過行政程序解決補償爭議,如果被征收、征用人與補償義務機關就補償方式、數額不能經協商達成一致意見,并對補償裁決不服的,可以向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟屬于一類特殊的行政訴訟,原則上適用行政訴訟的程序,但法院審理行政補償案件可以適用調解,調解不成的,由人民法院依法作出判決。

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