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修憲——行政法學發展的重大機遇
www.eyjuegos.com 來源:www.eyjuegos.com 時間:2008-11-15


  現行憲法第四次修改剛剛結束,中國人民大學憲政與行政法治研究中心就于3月20日召集在京專家、學者舉行了“修憲后我國行政法的發展機遇和現實課題”研討會。到會的有來自北京大學、中國人民大學、中國政法大學、國家行政學院、中國人民公安大學、中央黨校、中央民族大學等學術機構的數十位專家、學者,以及部分博士、碩士研究生。與會者一致認為,2004年修憲的意義深遠,有利于實施依法治國方略和依法行政方針,將有力地推動建設社會主義法治國家的進程,為我國行政法學的發展帶來了新的重大機遇和挑戰。

  與會學者圍繞土地和私產的征收征用及其補償、城市房屋拆遷、強制行政措施等執法問題、義務教育、外來打工人員及其子女的生存狀況、民工工資追討等現實問題,紛呈己見,展開了熱烈討論。許多專家指出,此次修憲對行政法學的研究提出了新的要求,為行政法學提供了一個更加廣闊的成長空間,引發或加深了一系列課題的研究,諸如:行政法、行政法學與憲法、憲法學之間關系的重新反思;社會保障制度的構建;緊急狀態法制的完善;社團立法的完善;行政執法方式的新探索;對行政權力的控制機制的重新構造;非公經濟的行政指導制度的完善;國家賠償制度的健全;行政程序立法的進一步深化;監督救濟機制的改造;部門行政法的深入研究等。

  與前三次修憲相比,此次修憲涉及面最廣。尤其重要的是,對人權的尊重和保障以及“三個代表”重要思想、“三個文明”協調發展等載入憲法,特別是“人權入憲”,這是維護最廣大人民的根本利益的核心體現;私有財產的保護、征收征用的補償、建立健全社會保障制度等規定,也是這一核心問題的具體體現。

  對于新通過的憲法修正案,學者們闡釋了以下觀點和見解:

  1.關于“三個代表”重要思想載入憲法!叭齻代表”的重要思想,不可狹隘地理解為空泛的政治口號,對于行政法學者來說,應注重把“三個代表”重要思想貫穿在自己的研究中,促使“三個代表”重要思想通過行政法落實在行政管理實踐中,這是是至關重要的法學任務。學者們認為,“三個代表”重要思想和行政法學的終極追求是相通的,通過強調“三個代表”重要思想更能使行政法學的一些基本目標和價值取向受到重視。比如,行政法本來就有保護行政相對人合法權利、監督和保障行政職權有效行使、促進經濟和社會發展的作用。其中,促進經濟和社會發展就是要代表先進生產力發展方向,為社會的發展提供引導、管理和服務;監督和保障行政職權有效行使能夠維護教、科、文等事業的健康發展,找準先進文化的前進方向;保護行政相對人合法權利就是要考量行政相對人的權益,充分考慮到便民、利民的因素,代表最廣大人民的根本利益。

  2.關于 “三個文明協調發展”的規定。這次修憲在憲法序言第七自然段增加規定“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”。此規定是對社會主義文明內涵的極大豐富,為三個文明的協調發展提供了憲法保障,也是進一步深化政治體制改革的標志性成果之一。有學者認為,憲法中對政治文明的規定,既是憲政文明,也是制度文明,還是程序文明,行政法學界應當深入具體地研究如何通過行政法制建設來豐富我國的政治文明。

  3.關于這次修憲有兩個條款專門規定征收和征用的補償。與會者認為,這對于從根本上解決土地征收和征用和房屋拆遷方面的大量糾紛具有重大意義,是國家注重保障人權和依法保護公民私有財產權的實際體現。近些年來,部分地方的土地征收和房屋拆遷中出現大量嚴重侵害公民合法權益的現象,造成當地政府與人民群眾的緊張關系,嚴重損害了政府形象。因此,必須在相應的法律規定中落實憲法的這項規定。財產權是人權特別是公民的社會經濟權利的重要組成部分。行政法規范應注意補償范圍和標準的確定,并將征收和征用制度嚴格限定在公共利益的需要上,依法征收征用,確保合理補償。在根據公共利益征收征用公民財產時,對“公共利益”的運用也必須慎重。因為“公共利益”是一個不十分確定的概念,對其內涵和外延,不同的人可能會有不同的理解,這就可能成為侵犯公民權益的一個借口。在拆遷補償和稅費的征收上,必須完善立法,更有效地保障公民的人權和財產權。

  4.關于憲法規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”。學者們認為,財產權也是人權的一個重要組成部分,保護人權的一個重要方面就是要保護公民的財產權,這關系到能否堅持人民政府為人民服務的宗旨,F在有些地方亂罰款,不適當地把罰款額作為考察行政工作人員業績的標準,還任意征收征用農民的土地和公民的私產,屢見不鮮的這種現象是極其錯誤的,是對公民財產權的侵犯,必須堅決加以糾正。

  5.關于國家對于非公有制經濟的態度變化。憲法原先規定,國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。這次修憲明確規定,國家對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟,既鼓勵、支持、引導其發展,又依法實行監督和管理,總的政策態度增加了“鼓勵、支持”的表述。這一規定符合我國社會主義初級階段生產力發展的實際情況和客觀要求,有利于促進非公有制經濟健康發展,意義非常重大。行政指導、行政資助、行政監督等現代行政管理方式的綜合運用,將為非公有制經濟提供更好的發展環境,這也要求注重對行政指導等新型行政方式的研究和運用。

  6.關于這次修憲增加規定:“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度!边@是轉變政府職能,完善社會制度的體現,更是人權保障的體現。城市社會保障體系還有待改進,但總的來說,已初步建立并正在完善之中;而農村的社保、醫保還幾乎處于空白狀態,這一差距亟待縮小。當然,這方面的工作應與我國經濟發展水平相適應。

  7.關于這次修憲增加規定:“國家尊重和保障人權! 行政機關作出行政決定必須建立在尊重和保障人權的基礎之上。在我國,人權首先是生存權,無論是對公民財產權的保障,還是對公民人身權的維護,都是為實現生存權服務的。權利多元化、概括化是現今的發展趨勢,在生存權的基礎上,我們可以進一步討論人權概念的具體內涵。在行政法學中如何理解人權,如何用行政法來保護人權,都是必須研究的問題。學者們認為,人權保障的規定對行政機關轉變行政方式、真正確立為民服務的思想提出了更高要求。行政機關應該切實轉變作風,真正從人民的利益出發來考慮問題,不能只圖自己方便。當然,也有學者指出,在這個過程中必須考慮到行政機關的成本承受和行政效率問題,不能簡單地認為一些新的行政方式就一定適用于我國的現實。

  8.關于這次修憲有三個條款將“戒嚴”的提法修改為“進入緊急狀態”。學者們認為,這是我們對突發事件導致的公共危機應對機制的認識深化的結果!熬o急狀態”的提法拓展了公共危機的內涵。戒嚴是緊急狀態中的一個很小的部分,也是帶有濃厚軍事色彩的部分。有了2003年舉國抗擊SARS的經驗教訓,關于建立公共應急體系,制定相應的緊急狀態法,形成以緊急狀態法為龍頭、各層次有關應急法律規范組成的我國應急法制體系,已成為學界和實務界的共識。同時,SARS危機之后,人們深刻認識到在緊急狀態中如何有效保護公民權益并予以及時救濟,如何確立不同于常態下的公權力對私權利的干預界限,這是亟待深入研究的重大課題。一方面,要加強對公權力控制機制的研究,切實保證私權主體的利益;另一方面,要運用比例原則、合理性原則、行政應急性原則等分析公共利益的底線,保證行政管理職能的實現。作為對重大現實問題和國家立法任務的積極回應,中國人民大學憲政與行政法治研究中心于2003年接受國家有關部門委托,在韓大元教授和莫于川教授主持下,完成了《SARS對中國社會與經濟的影響及法律應對機制研究》、《突發事件應對制度、體制和機制建設的理論與實踐》、《重大突發事件應對機制的法律問題研究》等一系列課題,包括《緊急狀態法(專家建議稿)》在內的數十萬字研究成果已于年初送交有關部門,提供決策和立法參考。

  為了緊密結合經濟、政治和社會發展的現實需求,抓住修憲帶給我國行政法治的重大發展機遇,中國人民大學憲政與行政法治研究中心發揮學術團隊的集體力量,擬組織撰寫一套具備新眼光、新視角、新材料的行政法研究專著《現代行政法學》。該套學術專著暫定四卷,第一卷是導論與主體論,第二卷是行為與程序法論,第三卷是監督與救濟法論,第四卷是部門行政法論。與會專家就這一專著的撰稿提綱進行了認真研討。學者們根據行政法理論和實踐發展的新情況、新問題、新要求,對如何撰寫好這套專著提出許多好建議。大家一致認為,通過全國行政法學界的共同參與,通過對當今行政法和行政法學(以我國行政法和行政法學為重點)進行系統深入的專題研究,一定能夠早日完成這一大部頭專著,深入推動我國行政法學科體系的轉型發展,為我國行政法治實踐提供更具系統性、前瞻性和可行性的學術指導。

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